Colombia se caracteriza por una desigualdad estructural en la calidad de las condiciones de vida, precarización y estratificación laboral, políticas de distribución del ingreso a favor de las diferentes formas del capital, en especial el financiero dada su alta capacidad de representación -lobby- en los escenarios del ejecutivo y legislativo.

Por

Manuel Alejandro Rubio[1]

Elvis  Leyes Mosquera[2]

Juan Felipe Vargas Calderón[3]

 

La desigualdad social adquiere una especial significación cuando se le aborda desde el punto de vista territorial. Existen territorios que han sido históricamente incluidos como fuentes de materias primas (metales preciosos, maderas, tierras, etc.), como fuente de fuerza de trabajo barata disponible y excluidas de la capacidad de apropiación y disfrute de los avances del desarrollo socioeconómico. Se trata de una característica esencial de la sociedad en la que vivimos y que padecen dichas comunidades.

La orientación de la política pública actual está encaminada a avanzar hacia la consolidación de un proyecto de desarrollo que privilegie unos sectores sociales y económicos con capacidades de representación política. Generando así, unas comunidades privilegiadas de las principales capitales del país y la inserción de los territorios de las comunidades étnicas como escenarios de disputa por el acceso a materias primas minero energéticas.

En estos territorios se concentra la pobreza, la exclusión de los avances técnicos y la fuente de reproducción política clientelar de los partidos de coalición del gobierno nacional y regional. Esto último genera más, una dependencia personal, que una activa afirmación del ejercicio de ciudadanía. Todos somos iguales, pero algunos más que otros.

La política tributaria es característica de este estado de cosas.  Colombia es uno de los países con mayor concentración del ingreso en América Latina y el Caribe, con el agravante de que el tratamiento tributario “tiende a alimentar una dinámica concentradora en la medida en que el tratamiento tributario efectivo a los ingresos del trabajo sea relativamente desfavorable con respecto al otorgado a las ganancias del capital, como ocurre con el Estatuto Tributario imperante en el país” (Garay & Espitia, 2021). Adicionalmente, para (Guerra Rincón, 2021) citando al profesor Diego Guevara[4] y a la OCDE sostiene que “Colombia, -no solo es- uno de los países más desiguales del mundo, -sino que- el panorama es igualmente desesperanzador: los súper ricos pagan a una tasa efectiva de impuestos entre 1 y 2%, mientras que los países de la OCDE tributan alrededor del 25%. Las últimas reformas tributarias han sido, en general, una torta de beneficios para los grandes grupos económicos adornadas con migajas para la clase media y la clase baja”, y además sostiene que “Los beneficios tributarios (- que según la (DIAN, 2021) y el Informe de expertos tributarios es de alrededor de $42,6 billones en 9 años-) otorgados a los más ricos han resultado en un exceso de deuda que anula cualquier posibilidad de atender con prontitud y eficacia las necesidades de los más pobres y de las regiones más abandonadas del país”

La orientación de la política fiscal no “corrige” ni tiene impacto en la disminución de la desigualdad de ingresos en el país.  A nivel nacional se tiene que el 10% de mayores ingresos de capital concentra el 56% con un índice de 0,7041 (Garay & Espitia, 2021). Asimismo, el 10% de mayores ingresos de trabajo concentra el 40% con un índice de 0.6240 (Garay & Espitia, 2021).

El objetivo del presente artículo es señalar la persistencia de una situación de exclusión histórica de las comunidades étnicas tomando como referencia la situación del andén del Pacífico, reiterando que la reforma tributaria no promueve el empleo, no propone una salida de reactivación económica ni de protección social para la mayoría de las comunidades étnicas y del resto de la población, pero además, se pretende esbozar algunos aspectos de evidencia empírica que contrasta esta idea que ha sido masificada por la ortodoxia del “establishment” y que mostraba una supuesta cosistencia argumentativa para todas las reformas tributarias pasadas y futuras.

Esto se explica porque la reforma expresa los compromisos institucionalizados basados en la concentración del ingreso, la riqueza, la extracción de rentas fiscales a través de la deuda pública nacional y territorial. Por tanto, no hay un compromiso de políticas de generación de empleo, crecimiento sectorial de la agricultura y la industria, ni mecanismos de protección social para las comunidades en lo local y lo regional.

 

Desigualdad regional, economías populares y reactivación económica

La tendencia hacia un estancamiento de los ingresos derivados de la extracción minero-energética desde finales de 2019, la consiguiente crisis fiscal, el aumento de endeudamiento y un contexto agravado en el marco de la gestión de la pandemia del COVID-19, por parte del gobierno nacional, ha planteado una cuestión:

¿Cómo realizar una política de “reactivación” de los ingresos, mecanismos de protección social y productiva?

Un punto de partida es que la orientación y el carácter de las políticas existentes no son suficientes dado que se enmarcan dentro de una condición estructural de desigualdad social, concentración en la generación sectorial del valor agregado, concentración de las fuentes de financiamiento y concentración de la pobreza. 

Las ciudades capitales de los departamentos del andén del Pacífico tienen una informalidad de 55,5%; para Pasto, 55,2 %, para Quibdó, 53,1, para Popayán y, si se tiene en cuenta que para el DANE  “la aproximación a la medición de informalidad en materia de escala de personal ocupado en las empresas debe ser hasta cinco trabajadores, excluyendo los independientes que se dedican a su oficio y a los empleados del gobierno”, entonces la mayoría de medidas de protección del empleo y el ingreso deben estar orientados hacia estos sectores que agrupan las personas ocupadas (Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE a, 2021).

Sin embargo, para este tipo de trabajadores de las economías populares[5] no se priorizó una política de protección social ni de reactivación económica.

Aún, si se toma en consideración la movilización juvenil en el marco del paro nacional, se advierte que desde el primer trimestre de 2019 se marca una tendencia creciente de la tasa de desempleo de la población joven (Departamento Nacional de Estadística- DANE b , 2021)[6]. Pero, con la propuesta de impulso al empleo en la reforma tributaria 2.0 no se ofrecen grandes alcances dado que es transitoria y el sector formal, al cual se dirige, no tiene capacidad de absorción de fuerza de trabajo en condiciones dignas. Por tanto, el gobierno incluye una propuesta que no es sostenible, es transitoria y adicionalmente no genera capacidad productiva en los territorios, dejando de un lado lo que se debe discutir en materia de progresividad de la reforma tributaria para promover políticas públicas de redistribución del ingreso y la riqueza que fortalezcan la capacidad productiva sectorial, la generación de empleo y el aporte al crecimiento económico desde el punto de vista territorial.

Esto implica unas políticas de desconcentración de la generación de valor agregado sectorial con el objetivo de generar empleo e ingresos, aunado a medidas de protección social basadas en el reconocimiento del trabajo y la ciudadanía. Por ejemplo, el PIB per cápita por habitante para departamentos como el Chocó (8,3 millones para proyección de 2020) y Nariño (9,7 millones para 2020) supone un nivel menor al del promedio nacional (19,9 millones para 2020) y una distancia respecto a Bogotá (33,7 millones) (Departamento Nacional de Planeación- DANE c, 2021). Todo lo anterior, requiere un esfuerzo desde la política pública no solo de reactivación de la concentración regional sino también de propuestas territoriales productivas con unas visiones más incluyentes y focalizada a sectores más productivos que hasta los ahora priorizados.

Por otra parte, la desigualdad territorial está asociada a la disponibilidad de usos del suelo, a la desigualdad, tamaño y productividad del uso del suelo y a los regímenes de tenencia de la tierra. Con base en información para 2014, se establece que el 57% – de 111 millones 453 mil hectáreas censadas –a nivel nacional son bosques en territorios étnicos (Garay & Espitia, 2019)[7]. Adicionalmente, se establece que en municipios PDET –que son el 33% del total nacional- el 66 % son bosques naturales (Garay & Espitia, 2019).

Lo anterior supone tanto políticas activas de protección y conservación (contrarrestando el fenómeno de la deforestación) como de acceso de las comunidades a predios de vocación productiva agrícola. Esto último implica desconcentrar las “unidades productoras agrícolas”, aún cuando, según Garay y Espitia (2019), existe un elevado grado de subutilización del suelo con aptitud agrícola “superior” al 60% (Garay & Espitia, 2019) y, además, existe una alta concentración regional de las unidades productoras en donde el 70% cuenta con menos de 5 hectáreas. El 0,25% de unidades productoras concentra el 74% del área total con un índice de concentración de 0,829 (Garay & Espitia, 2019).

Si el 54,3% de los predios rurales en explotación no tienen títulos de propiedad (Garay & Espitia, 2019), y existe una desigualdad en la generación de producto en el territorio nacional, esto supone una desigual distribución en la generación de empleo, ingresos y recursos fiscales (Garay & Espitia, 2019).

Se debe resaltar el punto de vista del valor agregado, su concentración espacial y relevancia sectorial que para el caso de los departamentos del andén del Pacífico presenta una situación de baja participación en el valor agregado sectorial de la agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca, para el Chocó está entre 0,6 % y 1,5% y para el Cauca (entre 1,6 % y 3,5%). Lo mismo ocurre para el caso del valor agregado de manufacturas en el Chocó (menor a 0,1%) y Nariño (entre 0,2% y 0,5%). (Departamento Nacional de Planeación- DANE c, 2021).

 

Pensando la coyuntura: financiar la capacidad productiva y los entes territoriales

Los y las diferentes representantes de la coalición de gobierno han venido sustentando como causa de la falta de reactivación económica, el desempleo, la caída en el crecimiento económico y la situación socioeconómica general, ya sea la propagación de la pandemia o en su forma de criminalización de la movilización popular. Sin embargo, los resultados socioeconómicos de hoy son una profundización de una tendencia estructural que venía agudizándose desde 2019, y que siempre han justificado a partir de las creencias de que “recortes de impuestos corporativos levantará todos los barcos a través de un mayor crecimiento, -pues esto- ha sido un elemento central de la economía del “lado de la oferta”, desde la presidencia de Ronald Reagan en los Estados Unidos en la década de 1980 hasta la política de poder oportunista de su sucesor de los últimos días, Donald Trump. Y en los debates actuales de política económica sobre cómo recuperarse de la pandemia, esa noción ha encontrado defensores” políticos en varios países europeos, incluidos los partidos conservadores y liberales” (Heimberger & Gechert, 2021)[8].

Asimismo, dado el nivel de concentración productiva, de ingresos y empleo, las políticas deben partir de que el nivel de tributación de los entes territoriales se expresa en la capacidad de generar recursos propios y apalancamiento financiero, lo cual sustenta la capacidad de proveer bienes públicos locales (Garay & Espitia, 2019).

Se destaca, por tanto, que la capacidad de recaudo está concentrada en la nación. La distribución del recaudo es de 81% para la nación, 4,8% para los municipios y 14,2% para los deparmentos. Desde el año 2000 la “geografía de la tributación no ha cambiado” (Garay & Espitia, 2019).  De igual manera, el recaudo fiscal de los entes territoriales no alcanza para cubrir gastos de funcionamiento. Entonces, los gastos de capital y de inversión se financian con recursos del Sistema General de Participaciones-SGP y Sistema General de Regalías-SGR.

En este punto, la propuesta de reforma tributaria deja los proyectos de inversión territoriales a la discrecionalidad de intermediarios financieros en el acceso y las condiciones de financiamiento. Adicionalmente, sin una política sectorial de promoción productiva territorial que favorezca la creación de empleo e ingresos. En este sentido, se debe evaluar el rol y el estado actual de la capacidad financiamiento de entidades como FINDETER, Bancoldex, Finagro.

 

Argumentos Hegemónicos, Evidencia Empírica y Desigualdad Territorial

Los argumentos para las reformas tributarias que cada vez más adquieren eufemismos distractores como leyes de financiamiento, de sostenibilidad, ley solidaria, entre otros, están acompañadas de la creencia fehaciente, y casi dogmática, de que la reducción de los impuestos y tributos a las empresas y el capital genera mayor crecimiento, empleo, mayor ganancias y mejor inversión y con ese andamiaje teoríco desprecian posturas desde la heterodoxia o cualquier visión alternativa del debate.

Sin embargo, (Heimberger & Gechert, 2021) en un estudio reciente tomando “meta-revisión, se recopilaron 441 estimaciones de 42 estudios primarios. Se aplica la caja de herramientas de metanálisis para analizar qué tan grande resulta ser el efecto ponderado con precisión (atribuyendo mayor importancia a los estudios con resultados más precisos) cuando se corrigen los factores que pueden introducir un sesgo” demostrando lo siguiente:

i)                 Las muestras de países (miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos o países no pertenecientes a la OCDE) no parecen marcar una diferencia significativa, por lo que se justifica la cautela con respecto a las afirmaciones de que los recortes de impuestos corporativos tendrían un efecto significativamente diferente en el crecimiento de los países desarrollados en comparación con los mercados emergentes.

ii)               Estudios recientes tienden a encontrar menos efectos de los recortes de impuestos corporativos que mejoran el crecimiento.

iii)              el control del gasto público parece relevante: los recortes de impuestos son algo más favorables para el crecimiento cuando el gasto público no se recorta al mismo tiempo.[9] 

 

Y finalmente,  (Heimberger & Gechert, 2021) dicen que esos “resultados sugieren que el papel prominente dado a los recortes de impuestos corporativos en los debates políticos es exagerado. Los recortes de impuestos ciertamente han estimulado la competencia fiscal internacional en las últimas décadas, pero no parecen haber mejorado el crecimiento”, lo que entonces traduce en artilugios y suspuestos dominantes que buscan la justificación de tales medidas, incluso por encima de los criterios constitucionales y que se podrían convertir en sabiduria convencional[10]. 

Esto configura unos dilemas increíbles y profundiza las disparidades regionales en Colombia, puesto que la estructura tributaria actual y bajo la reforma tributaria 2.0 no toca las grandes empresas, no toca el gran capital y no tocará las excenciones tributarias de que son sujetos los millonarios del país, lo que apalanca la gestión de más deuda y una restricción agresiva en el gasto público futuro, con la falsa justificación de que una baja carga tributaria permite el desarrollo y el crecimiento de una nación tan compleja como la nuestra.

 

Conclusiones

Señalamos una tensión entre el estado de las finanzas territoriales y la necesidad de proyectos de inversión incluyentes para la reactivación económica. Las finanzas territoriales han quedado deterioradas desde el punto de vista de la disminución de ingresos y aumento de gastos en el marco de la pandemia del COVID-19.

La política de reactivación económica queda sujeta a la discrecionalidad del sistema financiero privado para otorgar créditos a los entes territoriales para promover proyectos de inversión. Asimismo, se profundizan las transferencias netas al sector financiero desde los estados subnacionales, hipotecando el futuro del desarrollo productivo y estos son recursos necesarios para inversión productiva.

Se debe, entonces, promover una política de financiamiento priorizando sectores de mayor aporte al empleo, los ingresos, encadenamientos productivos y políticas de promoción de valor agregado.

También queda claro que no existe evidencia que a menor carga tributaria mayor crecimiento económico, empleo e inversión, pues la evidencia empírica demuestra que no hay contundencia en los datos y hay más exageración que justifica este tipo de medidas en pro de los que tienen y en declive de los que no poseen nada.

Queda claro que en un país diverso como el nuestro una posible reactivación económica debe ser en función de las garantías a la pequeña propiedad de agricultores y de la mano de las economías populares (según la OCDE 2021 Colombia es el primer lugar en autoempleo con 51,3% seguido de Brasil con 33% de autoempleo), pero no desde el enfoque fracasado de la meramente formalización, sino desde el reconocimiento y el fortalecimiento integral para ejercer su actividad.

Imagen: DJusticia 

Referencias bibliográficas
 

Garay, L. J., & Espitia, J. E. (2021). Una contribución empírica para el estudio de la pobreza y la concentración de ingresos de los hogares a nivel territorial en Colombia. Bogotá: Ediciones Desde Abajo.

Garay, L. J., & Espitia, J. E. (2019). (In-) Equidad interegional en Colombia. En L. J. Garay, & J. E. Espitia, Dinámica de las desigualdades en Colombia. (págs. 187-276). Bogotá: Desde Abajo.

Departamento Nacional de Planeación- DANE c. (2021). Boletín Técnico. Cuentas departamentales. 2020 preliminar. Bogotá: DANE.

Departamento Administrativo Nacional de Estadística-DANE a. (2021). Boletín Técnico Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH). Marzo – mayo 2021. Medición de empleo informal y seguridad social. Bogotá: DANE.

Giraldo, C. (2017). Economía popular desde abajo. Bogotá: Desde abajo.

Departamento Nacional de Estadística- DANE b . (2021). Boletín Técnico. Gran Encuesta Integrada de Hogares (GEIH).Marzo – mayo 2021. Mercado laboral de la Juventud. Bogotá: DANE.

Guerra Rincón, F. (28 de 06 de 2021). Razón Pública. Obtenido de Los errores de la política monetaria y fiscal de Colombia: https://razonpublica.com/los-errores-la-politica-monetaria-fiscal-colombia/

DIAN. (23 de marzo de 2021). Departamente Administrativo de Aduanas Nacionales . Obtenido de Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios: https://www.dian.gov.co/dian/Documents/Informe-Comite-Expertos-DIAN-OCDE2021.pdf

Heimberger, P., & Gechert, S. (15 de JULIO de 2021). Los recortes de impuestos corporativos no impulsan el crecimiento. Obtenido de Social Europe : https://socialeurope.eu/corporate-tax-cuts-do-not-boost-growth

 

Notas

[1] Economista, Universidad Nacional-Sede Bogotá. Magister en Desarrollo Económico por la Universidad Nacional de San Martin (San Martin, Argentina) y estudiante de Doctorado en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Colombia – Sede Bogotá.
[2] Politólogo, Universidad de Antioquia. Especialista en políticas públicas de igualdad y estudiante se la maestría en gerencia y Practica del desarrollo Universidad de los Andes
[3] Economista y especialista en estadística de la Universidad Surcolombiana.
[4] Para ampliar ver el siguiente enlace: https://www.elespectador.com/economia/los-damnificados-de-la-reforma-tributaria-article/
[5] Para un tratamiento de las economías populares ver (Giraldo, 2017).
[6] Por ejemplo, en la franja de edad entre 14 años y 28 años, el 33 % de los jóvenes no están trabajando en la actualidad, pero tampoco estudian. Así lo señala la última encuesta del DANE respecto a la situación social de la juventud en el país. Es decir, El país llegará a 12 672 168 personas con edad entre los 14 y 28 años. Esto significa que al menos 4 150 000 jóvenes, además de estar inactivos laboralmente no pueden o no tienen posibilidad de estudiar. Según cifras de (Hernández Álvarez y Londoño Osorio, 2021), recuperado de: https://razonpublica.com/jovenes-colombianos-la-precarizacion-los-umbrales-difusos/
[7] Sobra aclarar que las comunidades étnicas no tienen vocación productiva con tierras aptas para el cultivo sino que son áreas de protección que merecen las garantías para su conservación y mantenimiento.
[8] Sostienen los autores que este “campo argumenta que los recortes de impuestos aumentarán los márgenes de ganancia, lo que mejorará la inversión y, por lo tanto, el crecimiento y el empleo”, sin embargo los resultados difieren como lo mostraremos más adelante”.
[9] El estudio demuestra adicionalmente que “este resultado es consistente con la teoría del crecimiento endógeno, que sugiere que el uso de los ingresos del gobierno de las empresas gravadas para aumentar el gasto público (productivo) puede tener efectos positivos en el crecimiento”.
[10] Para una ampliación del término ver The Affluent Society (1958) de John Kenneth Galbraith, y en particular el siguiente fragmento “La conducta económica y social es compleja y fatigosa para la mente, por lo que nos aferramos a las ideas que reflejan nuestra mentalidad. La familiaridad con algo constituye la piedra de toque de su aceptabilidad, razón por la cual las ideas aceptables gozan de un carácter estable y es posible preverlas fácilmente. El conjunto de estas ideas apreciadas por su aceptabilidad, es lo que se puede denominar como sabiduría convencional. A la gente le agrada oír de una forma articulada aquellas cosas que aprueba: escosa que satisface al ego. Así, el individuo siente satisfacción al saber que otros más famosos comparten sus propias conclusiones. Oír lo que se cree es también una fuente de tranquilidad. El individuo sabe que se encuentra asistido en sus creencias. En cierto modo, la estructuración de la sabiduría convencional es un rito religioso: el hecho de participar en el rito aplaca a los dioses. Hasta cierto punto, se ha llegado a hacer una profesión de esto. Hay individuos, sobre todo los grandes comentarista de la televisión y de la radio, que hacen una profesión del saber y del decir con elegancia y unción lo que su auditorio encontrará más aceptable”